关于民事回避审判制度的思考

向品


摘要：司法公正首先必须是一种形式上的正义。程序正义是司法公正的前提和基础。基于回避制度对实现程序公正的重要作用，最高人民法院于2000年1月31日颁布了《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》（以下简称《回避规定》）。本文拟从现行相关制度出发，对比各国类似规定，从而找出现行立法的不足并提出解决建议。
关键词：回避制度 回避方式 回避主体范围 回避缘由 回避程序


回避制度，是指审判人员以及其他有关人员遇有法律规定的回避事由时，退出对某一具体案件的审理或诉讼活动的制度。一般有两种，一种是自行回避，又称积极回避，即应当回避的主体主动申请退出审理活动的行为，如法国民事诉讼法典第339条规定，法官认为本人有回避之原因，或者依其内心意识认定自己应当回避，由其所属法院的院长指定另一法官替代之。另一种是申请回避，又称消极回避，是指当事人根据法律规定申请法官退出本案审理活动的行为，如原德意志联邦共和国民事诉讼法第42条规定，法官依法不得执行职务时，或法官有不公正的可能时，可以申请其回避。日本的民事诉讼法还规定了“审判官的排除”制度，即承办法官受理案件后，遇有法律规定的情形，当事人没有申请回避，承办法官也没有主动要求回避时，法院可以依职权命令承办法官回避。我国台湾地区民事诉讼法将之称为“依职权决定回避”，该法第38条第一款规定，……法院或院长，如认推事有应自行回避之原因者，应依职权为回避之裁定。我国民事诉讼法第45条第1款规定：审判人员有下列情形之一的，必须回避，当事人有权用口头或者书面方式申请他们回避……可见我国只规定了自行回避和申请回避两种方式，对于“依职权决定回避”，我国民事诉讼法并无相应的规定。回避是程序正义的应有之义，其法理意义在于通过“作茧自缚”式的时空隔离，恣意将私欲等可能影响公正决策的因素最大限度的排除。诉讼制度的价值目标是通过程序公正解决纠纷、实现社会正义，回避制度即是为了保证案件公正审理而设立的一种审判制度，它是自然公正原则在现代法中的引申，对实现司法公正有着重要意义。
一 、回避制度之法律价值①
1.源于诉讼机制本身的要求。诉讼机制是由非冲突方的第三者来处理纠纷。考察人类纠纷解决机制的发展史，可以发现，这种机制的基本理念在很大程度上取决于司法人员解决纠纷时的利益和主观愿望。一般而言，由于纠纷在根本上是双方当事人对权利义务关系所发生的争执，因而他们在共同选择由第三方处理彼此冲突当然力求最大限度地维护自己的权利，双方都有同样的愿望。因此，最后唯一现实和理性的决策，就是双方妥协，选择不偏向任何一方的第三方。因此，诉讼作为纠纷解决机制，必须要求用一定的制度加以保障，回避制度就是顺应这种要求而产生和演变起来的诉讼基本制度之一。通过回避制度来确保司法人员与任何一方无利害关系，从而为双方所信任、接受，进一步达到尊重裁判结果，解决纠纷的目的。
2.确保司法人员中立。理想的诉讼模式是司法人员和当事人之间呈“等腰三角形”，而不偏袒任何一方。它包括三方面内容：第一，司法人员既非原告亦非被告，而是作为独立的第三方来解决纠纷。任何人都不应是自身之法官。第二，司法人员地位居中，不得与案件当事人有类似如亲属关系、朋友关系、利害关系及其他关系。第三，司法人员对当事人和冲突事实无先入之见。裁判者在开始处理纠纷之前，应对冲突事实和冲突双方的个性、品格等情况保持一无所知的空白状态。
3.保障司法公正。法律上的回避制度源于人类应受公平对待的自然本性。人之所以是人，是在于他有要求受到公平对待那种与生俱来的期待。当人类选择诉讼解决纠纷时，程序上的公正成为人民关注的焦点，而程序公正的第一要义是程序的操纵者与程序的结果应当没有任何利害关系，负责可能会利用自己在程序中的优势地位，促使程序的结果向有利于自己的方向发展。这时人们就不会以公正的心态来认同该法律程序的结果，因此，程序公正是实体公正的保障。
我国是一个具有2000多年历史的文明古国，人们的宗法观念、家族观念、各种亲属关系和人际关系的交错重合，重人情文化的传统对于权力的滥用、徇私枉法的滋生，有着很深的历史影响和广泛的社会根源。②在我国这种特定的历史文化传统下，对执法者的个人品德盲目抱着一相情愿的美好想法是不切实际的，也是对其不合情理的过分要求。为保证其依法履行职责、秉公办案、清正廉洁，明确规定回避制度是十分必要的。司法公正首先必须是一种形式上的正义，若连这一点都做不到，更妄论实质的正义。程序正义是司法公正的前提和基础。人性本身就存在很多难以根除的恶习，执法者又同样与普通大众生活在这个充满诱惑的空间，人们难以指望他们是神而非人。回避的必要是以对人性的不信任为前提的，是以对自私、恣意等人性的弱点防范为目的，这使得回避成为程序正义的应有之义。
二、现行制度之规定
最高人民法院于2000年1月31日颁布了《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》，主要内容如下：
第一条 审判人员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避：
（一）是本案的当事人或者与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的；
（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；
（三）担任过本案的证人、鉴定人、勘验人、辩护人、诉讼代理人的；
（四）与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系的；
（五）本人与本案当事人之间存在其他利害关系，可能影响案件公正处理的。
第二条 审判人员具有下列情形之一的，当事人及其法定代理人有权要求回避，但应当提供相关证据材料：
（一）未经批准，私下会见本案一方当事人及其代理人、辩护人的；
（二）为本案当事人推荐、介绍代理人、辩护人，或者为律师、其他人员介绍办理该案件的；
（三）接受本案当事人及其委托的人的财物、其他利益，或者要求当事人及其委托的人报销费用的；
（四）接受本案当事人及其委托的人的宴请，或者参加由其支付费用的各项活动的；
（五）向本案当事人及其委托的人借款、借用交通工具、通讯工具或者其他物品，或者接受当事人及其委托的人在购买商品、装修住房以及其他方面给予的好处的。
第五条 审判人员及法院其他工作人员的配偶、子女或者父母，担任其所在法院审理案件的诉讼代理人或者辩护人的，人民法院不予准许。
第八条 审判人员明知具有本规定第一条至第三条规定情形之一，故意不依法自行回避或者对符合回避条件的申请故意不作出回避决定的，依照《人民法院审判纪律处分办法（试行）》的规定予以处分。
审判人员明知诉讼代理人、辩护人具有本规定第四条、第五条规定情形之一，故意不作出正确决定的，参照《人民法院审判纪律处分办法（试行）》第二十四条的规定予以处分。
第九条 本规定所称审判人员是指各级人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员。
本规定所称法院其他工作人员是指法院中占行政编制的工作人员。
人民陪审员、书记员、翻译人员、司法鉴定人员、勘验人员的回避问题，参照审判人员回避的有关内容执行。
执行员在执行过程中的回避问题，参照审判人员回避的有关内容执行。
相比《民事诉讼法》的相关规定而言，《回避规定》是对回避制度的进一步完善和具体化。一是将回避主体的范围扩大，进一步明确为审判人员，包括各级人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员；其他人员如人民陪审员、书记员、翻译人员、司法鉴定人员和勘验人员和执行人员的回避问题，则参照审判人员回避的有关内容执行；二是将“当事人的近亲属”明确为“直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系”；三是具体规定了审判人员违规违纪会见当事人及代理人接受财物、获取利益等行为作为当事人申请回避的情形；四是确立了违反回避制度审理案件的法律后果。③然而，一方面由于长期以来受重实体轻程序思想的影响，法院对当事人的申请回避权重视不够；另一方面,当事人由于对申请回避知之甚少，更担忧如果提出回避申请，未获批准反而得罪法官，可能给诉讼带来不利，故提出回避申请者寥寥无几，回避制度在实践中几乎被束之高挂。因此回避制度的难以落实，主要还是该制度存在诸多问题。
三、现行回避制度之问题
（一） 回避方式问题
目前我国民众对法治尚未有充分的理论及知识准备，在对司法权的认知上还残存着传统衙门的阴影，多数民众尚不能主动意识到其申请的权利。更担忧如果提出回避申请，未获批准反而得罪法官，可能给诉讼带来不利，故提出回避申请者寥寥无几。另外，由于长期以来受重实体轻程序思想的影响，法院对当事人的申请回避权重视不够。而大多数惩办案件人员又由于其所处环境的“乡土性”所造成的错综复杂的人伦关系的制约，主动申请回避对其来说是一种两难选择。针对当前回避制度的现状，增加职权回避制度作为自行回避和申请回避的补充，既是必要的，也是可行的。
（二） 回避主体范围问题
回避主体指哪些人员遇有法律规定的情形而应当退出案件审理。科学的界定回避主体的范围关系到回避制度在司法实践中是否能落到实处。我国民事诉讼法第45条规定，回避的主体范围包括审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人员、勘验人员。《回避规定》第9条第一款对审判人员作出界定，包括各级人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员。同时，该条第四款将执行人员也纳入回避主体范围。这说明随着时间的发展，司法人员对回避主体有了进一步认识。然而，此范围却仍不能完全实现制度设计的目的。
1.回避制度在二审中出现真空。民事诉讼法第152条规定，第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷和调查，询问当事人，在事实核对清楚后，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以径行判决、裁定。这就明确了二审是以开庭审理为主，书面审理为辅，但实践中，受办案力量和交通条件等限制，许多案件采用书面审理，当事人只能通过裁判文书得知法官之名。如二审中存在应当回避的情形，当事人如何行使申请回避权？④
2.法院是否应属于回避的主体？笔者不妨分析两个案例。其一，某法院受理了一起货款纠纷案件，被告某公司就在该法院的隔壁，法院和被告共用一厕所，法院法官上下班都从被告门前经过，这种情况下，该法院是否应该回避，立法上没有规定，但从设立回避制度的初衷看，凡是可能影响到案件公正审理的，都应该在需要回避的范围之列。本案中，被告和法院地理位置如此特殊，两者之间可能存在这样那样的关系，至少工作人员之间“混个脸熟”，为了避嫌，整个法院都应回避。其二，某法院受理了一起借贷案件，原告发现承办法官王某即为被告的弟弟，遂提出回避申请，该院院长作出换人审理的决定。但无论换成该院的谁，都是被告弟弟的同事，只要王某稍加“活动”，甚至根本无需“活动”，该案的审理都会偏离公正的方向。即使该案能得到公正审理，原告也会对结果的公正性产生怀疑。所以最好的办法是整个法院都回避，如果当事人的亲友是法院的领导时，这种回避尤为必要。从某种意义上说法院回避属于法院管辖权的一种转移，被回避的法院应根据民事诉讼法第37条的规定，报请上级法院指定管辖。外国的民事诉讼法中就有这方面的规定，例如罗马尼亚民事诉讼法典第37条就规定，当事人的一方是法院的法官或陪审员的家属、或四亲等以内的近亲属，另一方可以请求将诉讼转移到另外一个同级法院审理。可见，法院成为回避主体并不是异想天开，而是确有其法，切实可行。⑤
3.律师和法官谁更应回避？《回避规定》第五条规定：审判人员及法院其他工作人员的配偶、子女或者父母，担任其所在法院审理案件的诉讼代理人或者辩护人的，人民法院不予准许。毫无疑问，该规定的初衷是好的，“可从工作机制上防止和消除少数审判人员办‘关系案’、‘人情案’，确保司法公正”，然而存在两方面问题。首先，审判回避指的是裁判主体的回避，法律工作人员的亲属作为代理人或辩护人参加诉讼，只能是裁判的客体，将其纳入回避的范畴实属与审判回避之实质要义相冲突。另外，这一规定变相剥夺了法院工作人员的亲属的就业选择权，对他们而言是不公平的。所以应该从健全法官管理机制建立法院内部的审判质量控制机制入手，从法院和法官自身着手，法院无权过多干预法院工作人员以外的其他人的行为自由。建议将该条修改为“审判人员及法院其他工作人员的配偶、子女或者父母，担任其所在法院审理案件的诉讼代理人或者辩护人的，该法院回避，并根据民事诉讼法第37条第1款的规定，报请上级人民法院指定管辖。⑥
4.与本案律师之间有某种特定关系的司法人员也应属于回避主体。代理人与当事人事实上在诉讼中已结成了利益的共同体，裁判结果与代理人直接相关。特别是近年来律师行业风险代理的推行，裁判的结果与代理人的经济利益直接挂钩。当事人试图通过代理人与审判人员的关系来影响案件出来情况也越来越普遍。当事人找律师都要先问律师与法院有没有关系。与法院有“关系”的律师即使业务水平很一般，也总是门庭若市，案源丰富。而与法院没有“关系”的律师，即使业务水平很高，也是生意清淡。因此，应将代理人视同“当事人”实施回避。⑦
（三） 回避缘由问题
各国民事诉讼法对此规定不完全一致，但一般都采用列举的方式作出详细的规定。如我国台湾地区民事诉讼法第32条规定了七种情形，即：推事或其配偶、前配偶或未婚配偶，为该诉讼事件当事人者；推事为该诉讼事件当事人、八亲等内之血亲或五亲等内之姻亲或曾有此亲属关系者；推事或其配偶、前配偶或未婚配偶，就该诉讼事件与当事人有共同权利人、共同义务人或偿还义务人之关系者；推事现为或曾为该诉讼事件当事人之法定代理人或家长、家属者；推事于该诉讼事件，现为或曾为当事人之诉讼代理人或辅佐人者；推事于该诉讼事件，现为或曾为当事人之诉讼代理人或辅佐人者；推事于该诉讼事件，曾为证人或鉴定人者；推事曾参与该诉讼事件之前审裁判，更审前之裁判或仲裁者。而《回避规定》第一条只规定了五种情况：是本案的当事人或者与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的；本人或者其近亲属与本案有利害关系的；担任过本案的证人、鉴定人、勘验人、辩护人、诉讼代理人的；与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系的；本人与本案当事人之间存在其他利害关系，可能影响案件公正处理的。两者比较，我国的立法至少存在以下三点不足。第一是立法语言含义不清，没有确定性。“利害关系”和“其他关系”都是很宽泛的概念。利害关系系指案件处理的结果影响到负责处理案件的行政机关工作人员的金钱、名誉、友情、亲情等增加或减损。人在作为一个社会人时，他始终处于各种利害关系中，离开了这种利害关系，他是无法生存的。因此，人所处的社会关系本质上就是利害关系。故而应对“利害关系”作一个专门的司法解释，可借鉴其他国家的立法，如法国、日本对其界定就非常细致。至于“其他关系”，范围就更广了。建议将它解释为“同学、师生、朋友、战友、邻居等可能影响案件处理的关系。第二是对回避制度的重要意义认识不到位。“与本案当事人有其他关系，可能影响对案件公正审理”才需回避，这就意味着“这种关系并非必然引起回避结果”，笔者认为这不妥，建议只要当事人能举出合理怀疑都应回避。原因有四：其一 ,有某种合理怀疑和无任何怀疑相比，影响案件公正审理的可能性是很大的，即使只有百分之一，但对于这个案件和这个案件的当事人来说就是百分之百；其二有了合理怀疑，即使案件得到公正的审理，当事人尤其是败诉方对案件审理的公正性产生怀疑，回避制度的作用还是打了折扣。其三“可能”本身不是严格意义上的立法语言，如何来界定这“可能”，又由谁来界定这“可能”呢？⑧其四，目前当事人申请回避需要提供证明材料，对于证据不充分的，法院一般都不采纳当事人意见。鉴于当事人对回避举证的困难性，应放宽其举证要求。第三是回避事由规定的很不全面，使一些应当回避的人员由于缺少相应的规定而没有回避，影响了诉讼活动的公正进行，如法官因个人好恶、信仰、种族、经历等非关系利益因素而对一方当事人产生偏见能否构成回避的事由呢？笔者认为，这种情况下，法官及相关工作人员应自行回避或由院庭长依职权决定其回避。
（四） 回避程序问题
“回避程序是为确保回避程序是为确保司法公正而设置的一项重要的法律程序，也是当事人及其法定代理人的一项基本诉讼权利”，但在审判实践中，每次庭审前法官询问当事人是否需要申请回避时，回答几乎都是“不回避”。造成回避制度形同虚设的原因在哪里呢？笔者认为主要在于这种制度在程序运作的设计上缺少科学性和实用性，回避制度没有落实到实处。
广东省汕头市人大常委会


汕头市第十二届人民代表大会常务委员会公告
第28号


《汕头经济特区城市绿化条例》已由汕头市第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议于2011年10月31日通过，现予公布，自2012年1月1日起施行。





汕头市人民代表大会常务委员会

2011年10月31日





汕头经济特区城市绿化条例



（2011年10月31日汕头市第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过）





第一章　总　则



第一条　为发展城市绿化事业，保护和改善生态环境，建设宜居城市，促进生态文明建设，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合汕头经济特区（以下简称特区）实际，制定本条例。

第二条　本条例适用于城市、镇规划区范围内绿化的规划、建设、保护及其相关的管理活动。

法律、行政法规对森林、古树名木、公园、自然保护区、风景名胜区有规定的，适用其规定。

第三条　城市绿化工作应当遵循生态、景观、文化统一协调和节约资源的原则，坚持以人为本、生态优先、合理保护、科学布局，实现社会效益、环境效益和经济效益相统一。

第四条　市、区（县）人民政府应当将城市绿化纳入本级国民经济和社会发展规划，确定本行政区域绿化目标，实行绿化目标责任制，并保障城市公共绿地建设和养护的资金投入。

第五条　市、区（县）城市绿化行政主管部门负责本行政区域内城市绿化工作。镇人民政府和街道办事处按照职责做好本辖区内的城市绿化管理工作。

特区范围内实施城市管理相对集中行政处罚权的区域，由城市管理行政执法部门依法实施行政处罚和行政强制措施；其他区域由城市绿化行政主管部门依法实施行政处罚和行政强制措施。

发展和改革、城乡规划、国土资源、财政、价格、环境保护、住房和城乡建设、农（林）业、水务、交通运输、公安、工商等行政管理部门，依照各自职责协同做好城市绿化相关工作。

第六条　单位和有劳动能力的适龄公民，应当积极参加全民义务植树活动，履行绿化城市和保护绿化的义务。

鼓励单位和个人通过投资、捐资、认种、认养等形式，参与城市绿化建设。

鼓励开展绿化科学研究，推广应用绿化先进技术，倡导低碳环保绿色理念，优化植物配置，保护生物多样性，促进绿化科技成果的转化运用。

第七条　任何单位和个人都有权制止、投诉和举报损害城市绿化、破坏生态环境的行为。

第八条　各级人民政府对在城市绿化工作中做出显著成绩的单位和个人应当给予表彰、奖励。





第二章　规划与建设



第九条　城市总体规划应当安排与城市性质、规模和发展需要相适应的绿化用地面积。

第十条　市城市绿化行政主管部门应当会同市城乡规划行政管理部门，依据城市总体规划编制城市绿地系统规划，经市人民政府批准后实施，并在批准后三十日内报市人民代表大会常务委员会备案。经批准的城市绿地系统规划确需变更的，必须按照原批准程序重新审批和备案。

城市绿地系统规划应当符合环境保护功能、国家有关标准和本土特点，明确城市绿化目标、规划布局、各类绿地的面积和控制原则，重点加强道路和铁路两侧、海边、江（河）边、湖边及城（镇）区周边绿化带的建设，合理设置公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地和其他绿地，并满足防灾避险功能。

第十一条　市城市绿化行政主管部门应当会同有关部门，依据城市绿地系统规划编制城市绿地详细规划，报市人民政府批准。

第十二条　城市绿地系统规划和城市绿地详细规划应当向社会公布，接受公众监督。

第十三条　各区（县）人民政府应当根据城市绿地系统规划、城市绿地详细规划和本辖区区域规划编制本区（县）城市绿地规划，并报市城市绿化行政主管部门备案。

镇的城市绿地规划，由镇人民政府组织编制，纳入区（县）城市绿地规划，报区（县）人民政府批准。

第十四条　市城乡规划行政管理部门应当会同市城市绿化行政主管部门，根据城市绿地系统规划，对已建成的城市绿地和规划预留的城市绿地划定城市各类绿地范围的控制线（以下简称绿线）。

城市各类绿地实行绿线控制，依法划定的绿线应当在三十日内向社会公布，接受公众监督。

绿线内的用地不得改作他用，不得进行与绿化不相关的建设。

第十五条　绿线不得擅自调整。因城乡建设确需调整的，城乡规划行政管理部门应当征求城市绿化行政主管部门的意见，并按照规划审批权限报原审批机关批准。调整绿线不得减少规划绿地的总量，因调整绿线减少的规划绿地面积，应当予以补充落实。

城市绿化行政主管部门应当建立绿线档案。城乡规划行政管理部门应当在绿线调整后十日内将调整结果告知城市绿化行政主管部门。

第十六条　公园绿地周边新建建设项目，应当与绿地的景观相协调，并不得影响植物的正常生长。

城乡规划行政管理部门在编制控制性详细规划时，应当会同同级城市绿化行政主管部门在公园绿地周边划定一定范围的控制区，控制区内建筑物、构筑物的高度、布局应当与公园绿地景观相协调。

第十七条　城市绿化的苗圃、花圃、草圃、盆景基地等生产绿地的规划，应当适应城市园林绿化建设和发展的需要，其用地面积不得低于城市建成区面积的百分之二。

第十八条　鼓励发展垂直绿化、屋顶绿化、桥梁绿化和绿荫停车场等多种绿化形式。屋顶绿化、绿荫停车场的面积可按百分之二十五的比例折算为建设项目的绿地面积，但折算面积的总和不得超过该建设项目绿地面积的百分之五。

鼓励单位和个人在办公区域、工矿区域、居住小区和私家庭院进行绿化，美化环境，但不得危及公共安全和损害他人的合法权益。

第十九条　绿地的建设指标应当达到或者超过《国家园林城市标准》的各项指标。城市建成区绿化覆盖率不得低于百分之四十五，绿地率不得低于百分之三十八，人均公园绿地面积不得低于十二平方米。

第二十条　建设项目必须配套绿化用地，绿化用地面积占建设工程总用地面积的比例，应当符合下列标准：

（一）医院、休（疗）养院（所）等医疗卫生单位不得低于百分之四十五，属于旧城改造区的不得低于百分之四十；

（二）高等院校不得低于百分之四十，其他学校、机关团体等单位不得低于百分之三十五；

（三）经环境保护行政管理部门鉴定属于有毒有害的重污染单位和危险品仓库不得低于百分之四十，并根据国家标准设置宽度不少于五十米的防护林带；

（四）宾馆、商业、商住、体育场（馆）、文化娱乐场所等大型公共建筑设施，应当进行环境设计，建筑面积在二万平方米以上的，不得低于百分之四十；建筑面积在二万平方米以下的，不得低于百分之三十；

（五）新建居住小区（含商住综合小区）不得低于百分之三十五，属于旧城改造项目的不得低于百分之三十；

（六）工业小区、工业企业、交通运输站场及其仓库设施不得低于百分之二十；

（七）城市干道不得低于百分之二十五；

（八）其他建设工程项目不得低于百分之三十。

第二十一条　确因条件限制，建设项目的绿化用地面积达不到本条例第二十条规定标准的，经城市绿化行政主管部门会同城乡规划行政管理部门审核，报同级人民政府批准，由建设单位承担补偿责任，按照所缺少的绿化用地面积向城市绿化行政主管部门交纳绿化补偿费，由城市绿化行政主管部门按照规划专项用于易地绿化建设。

第二十二条　城市绿化工程建设应当符合国家、省和特区有关标准和规范。从事绿化工程设计、施工、监理的单位，应当具备相应的资质。

第二十三条　建设项目应当按规定的绿地率要求配套绿化建设资金，并在工程项目建设投资中统一安排，其比例应当占工程项目土建投资的百分之一至百分之五。

市城市绿化行政主管部门应当会同有关部门，制定建设项目配套绿化建设资金标准及其管理办法，报市人民政府批准后实施。

第二十四条　具备绿化条件的建设用地和建设项目，半年内不能开工建设的，土地使用权人和建设单位应当按照城市绿化行政主管部门的要求及期限，进行简易绿化。

城市内应当绿化而没有绿化的裸露空地，由所在地人民政府组织有关部门明确绿化责任，限期绿化。

第二十五条　建设项目的配套绿化工程应当与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同步交付使用。

建设项目配套绿化工程的设计方案由城市绿化行政主管部门审查同意后，方可办理建设工程报建手续。

建设项目配套绿化工程竣工验收时，应当有城市绿化行政主管部门参加。建设单位应当在办妥竣工验收备案手续三十日内，将配套绿化工程的有关建设资料移交城市绿化行政主管部门。





第三章　管理和保护



第二十六条　城市绿地的管理和保护，按照下列规定分工负责：

（一）政府投资建设的公园、广场绿地等城市公园绿地、城市道路附属绿地、防护绿地及其附属设施，由市、区（县）城市绿化行政主管部门按照职责权限或者其委托的城市绿化专业管理机构负责；

（二）单位和个人投资建设的城市绿地，由产权人或者使用管理权人负责；

（三）居住区的城市绿地，实施物业管理服务的，由物业管理单位负责；未实施物业管理服务的，由所属街道办事处负责；

（四）生产绿地，由其经营单位和个人负责；

（五）铁路、公路沿线两侧、江河两岸、水库周围等绿地，由各有关主管部门或者单位负责；

（六）建设工程范围内保留的绿地，施工期间由建设单位负责。

权属不明的绿地，由所在区（县）城市绿化行政主管部门或者其委托的单位负责。

城市绿化行政主管部门应当对各管理责任单位和个人的绿地管理和保护进行检查、监督和指导。

第二十七条　城市树木和城市绿地的认种、认养不得改变其产权关系。认种、认养的单位和个人不得以任何理由在其认种、认养的绿地内建设建（构）筑物，不得改变绿地的性质和功能。

捐资、认种、认养的单位或者个人可以享有绿地、树木一定期限的冠名权。

城市树木的所有权及其收益按照国家、省的有关规定确定。

第二十八条　城市绿地建设和养护责任单位应当按照城市绿化建设和养护管理技术规范进行建设和养护管理。树木、灌木、地被植物受损或者死亡的，由养护责任人及时修护、补种或者更换。

第二十九条　任何单位和个人不得擅自改变城市绿地系统规划用地的性质或者破坏城市绿地系统规划用地的地形、地貌、水体和植被。

第三十条　任何单位或者个人不得擅自占用城市绿地。已占用的必须限期归还，并恢复城市绿地的使用功能。

因城市基础设施建设确需占用城市绿地的，应当征得城市绿化行政主管部门同意，按照规定程序报城乡规划行政管理部门审批，并由城乡规划行政管理部门按照调整城市规划的原则，补偿同等面积和质量的绿地。

城市绿化行政主管部门和城乡规划行政管理部门应当向社会公布依法占用城市绿地的程序与结果，接受公众监督。

第三十一条　因城市建设或者其他特殊情况需要临时占用城市绿地的，应当向城市绿化行政主管部门提出申请。城市绿化行政主管部门应当自受理申请之日起五日内作出决定。经批准临时占用城市绿化行政主管部门管理的城市绿地的，占用者应当缴纳临时占用绿地费，并到城乡规划、国土行政管理部门办理手续。因紧急抢险救灾，可先予临时占用，并在占用后二日内按规定补办手续。

临时占用城市绿地的期限一般不超过两年。确因建设需要延长的，应当办理延期手续，延期最长不超过一年。

批准占用绿地的审批机关、批准时间、占用期限和范围应当在现场公示，接受公众监督。

占用期满后，占用者应当及时清场退地，并自行恢复绿化；逾期不恢复绿化的，按照恢复绿地实际费用缴纳恢复绿化补偿费，由城市绿化行政主管部门组织恢复绿地。临时占用城市绿地造成相关设施损坏的，占用者应当承担赔偿责任。

第三十二条　申请临时占用城市绿地的，按照下列规定审批：

（一）同一建设项目占用城市绿地七千平方米以上的，由市城市绿化行政主管部门受理并报省建设行政管理部门审核后，由省人民政府批准；

（二）同一建设项目占用城市绿地一千五百平方米以上七千平方米以下的，由市城市绿化行政主管部门审核，报市人民政府批准；

（三）同一建设项目占用城市绿地一千平方米以上一千五百平方米以下的，由市城市绿化行政主管部门审批；

（四）同一建设项目占用城市绿地一千平方米以下的，属市级管理的城市绿地，由市城市绿化行政主管部门审批；属区（县）级管理的城市绿地，由所在区（县）城市绿化行政主管部门审批，报市城市绿化行政主管部门备案。

第三十三条　任何单位和个人不得损坏城市树木花草和绿化设施。

有下列情形之一，确需修剪、迁移或者砍伐城市树木的，应当先征求树木权属单位或者个人的意见，并向城市绿化行政主管部门提出申请。有关法律法规另有规定的，从其规定：

（一）城市建设需要的；

（二）电力、市政、交通、广播电视、供水、燃气和通信等部门或者单位因施工、维护城市基础设施安全需要的；

（三）严重影响相邻建筑物采光、通风、通行和居民生活安全的；

（四）发生检疫性或新传入的危险性病虫害的；

（五）其他符合法定条件的情形。

因紧急抢险救灾确需修剪、迁移或者砍伐城市树木的，可以先行实施修剪、迁移或者砍伐，并及时报告城市绿化行政主管部门和树木权属单位或者个人，在险情排除后二日内按照本条例第三十四条的规定补办审批手续。

第三十四条　申请迁移、砍伐城市树木的，按照下列规定审批：

（一）迁移、砍伐二百株以上树木的，由市城市绿化行政主管部门审核，报市人民政府批准；

（二）迁移、砍伐二十株以上二百株以下或者胸径八十厘米以上树木的，由市城市绿化行政主管部门审批；

（三）迁移、砍伐二十株以下或者胸径八十厘米以下树木的，属市级管理的树木，由市城市绿化行政主管部门审批；属区（县）级管理的树木，由所在区（县）城市绿化行政主管部门审批，并报市城市绿化行政主管部门备案。

按照前款规定申请迁移、砍伐城市树木的，申请材料应当包括树木权属单位或者个人的书面意见或者双方签订的协议书；申请迁移、砍伐十株以上或者胸径八十厘米以上城市树木的，申请材料还应当包括当地相关居民的意见和绿化专家评审论证结论。经批准迁移、砍伐城市树木，应当给树木权属单位或者个人合理补偿。

申请修剪城市树木的，由城市绿化行政主管部门审批。

第三十五条　城市绿化行政主管部门审批前，应当将迁移、砍伐原因和株数在现场公示，接受公众监督；必要时，应当组织专家进行论证或召开听证会，听取社会公众意见。

城市绿化行政主管部门应当在受理修剪、迁移或者砍伐树木申请之日起七日内作出许可决定；不予许可的，应当书面说明理由。

第三十六条　经依法批准修剪、迁移或者砍伐城市树木的，可以由城市绿化专业管理机构或者具有城市园林绿化资质的企业实施。

因城市基础设施建设、改造、维护等影响城市绿化的，城市基础设施的使用或者管理单位必须在设计和施工前制定保护措施，经城市绿化行政主管部门同意后方可进行施工。

因生产、建设、交通事故造成树木、绿地及其绿化设施损坏的，责任人应承担赔偿责任。

第三十七条　建设单位和施工单位应当对施工现场内的城市绿地、城市树木以及绿化设施等进行保护，不得损坏。

第三十八条　禁止下列损坏城市绿化及其设施的行为：

（一）践踏、损坏树木花草；

（二）在树木上悬挂或者张贴广告、标语；

（三）在树木或绿化设施上涂、写、刻、画和悬挂重物；

（四）在城市绿地内设置摊点或者进行经营活动；

（五）在城市绿地内采石取土、乱搭建；

（六）在城市绿地内倾倒垃圾、有害废渣废水、油类或者堆放、焚烧物料；

（七）破坏树木支架、绿化带栏杆、绿篱、花基、坐椅、庭园灯、园林小品、景石、公益指示标志、水景设施和绿化供排水等设施；

（八）损坏绿化的娱乐活动；

（九）其他损坏城市绿化或者绿化设施的行为。

第三十九条　除紧急抢险救灾外，修剪、迁移或者砍伐城市树木以及临时占用城市绿地的，施工单位应当在现场设立公示牌，向社会公示，接受公众监督。公示期自施工之日起至完工之日止；公示牌应当注明批准机关、批准项目、批准期限、施工单位、施工负责人及监督电话等。

第四十条　城市绿化行政主管部门应当建立绿化植物疫病疫情监测预报网络，编制疫害事件应急预案，禁止使用带有检疫性或危险性有害生物的植物进行绿化。

第四十一条　市、区（县）城市绿化行政主管部门或者其委托的城市绿化专业管理机构应当按照管理权限，组织对辖区内的古树名木进行调查鉴定、定级登记、建立档案、设置标志、划定保护范围。

第四十二条　禁止擅自迁移、砍伐或者买卖古树名木。因公益性市政建设确需迁移古树名木的，由省建设行政管理部门审核，报省人民政府批准。

经批准迁移古树名木的，属单位负责养护管理的，应当制定技术方案，并承担所需费用，由城市绿化专业管理机构执行；属个人负责养护管理的，由城市绿化行政主管部门组织实施。

第四十三条　绿化补偿费、临时占用绿地费和恢复绿化补偿费按照价格行政管理部门核定的标准收取。

市、区（县）城市绿化行政主管部门按照规定收取的绿化补偿费、临时占用绿地费和恢复绿化补偿费，纳入本级财政管理，实行收支两条线，列入各级城市绿化专项资金，专款专用，由财政部门监督使用，并向社会公示，接受公众监督。





第四章　法律责任



第四十四条　违反本条例第二十条、第二十一条规定，建设项目绿化用地面积占建设工程总用地面积的比例达不到规定或者批准标准的，责令停工，限期整改；逾期仍达不到规定或者批准标准的，按照相差面积处以所在区域基准地价五至十倍的罚款。未缴纳绿化补偿费的，责令补缴绿化补偿费。

第四十五条　违反本条例第二十二条规定，不具备相应资质，擅自从事城市绿化工程设计、施工、监理的，责令停止，没收违法所得，并分别对项目建设单位、设计单位、施工单位处以一万元以上三万元以下的罚款。

第四十六条　违反本条例第二十九条规定，擅自改变规划绿地性质的，责令停止侵害、恢复原状，并按照每平方米处以五百元以上一千元以下罚款；不能恢复绿化用地，或者造成绿化功能损失的，处以应缴绿化补偿费二倍的罚款。

第四十七条　违反本条例第三十条规定，擅自占用城市绿地的，责令限期退出、恢复原状，并按照每平方米处以三百元以上二千元以下罚款。

违反本条例第三十一条规定，临时占用城市绿地不缴纳临时占用绿地费的，责令限期缴纳；超过临时占用期限的，责令限期归还，并按照所占面积处以临时占用绿地费二倍的罚款。逾期不缴纳恢复绿化补偿费的，责令限期缴纳；损坏绿化相关设施的责令限期赔偿。

第四十八条　违反本条例第三十三条、第三十四条第三款规定，擅自修剪树木的，按照下列规定处以罚款：

（一）树枝直径为本株树木胸径百分之三十以下的，按照树枝直径大小处以罚款：树枝四厘米以下的，按照每枝八十元至一百元处以罚款；树枝四厘米以上八厘米以下的，按照每枝一百二十元至二百五十元处以罚款；树枝八厘米以上的，按照每枝五百元处以罚款；

（二）树根直径在四厘米以下的，未造成树木倒伏危险的，按照每根二百元至五百元处以罚款；

（三）超出上述范围的，按照修剪前树木原价值的三倍处以罚款。

第四十九条　违反本条例第三十三条、第三十四条第一、二款规定，擅自迁移、砍伐城市树木或者损坏城市树木花草的，按照下列规定处以罚款，但罚款总额最高不得超过树木砍伐或者迁移前价值的五倍：

（一）迁移或者砍伐胸径十厘米以下乔木的，按照砍伐或者迁移前价值的三倍处以罚款；

（二）迁移或者砍伐胸径十厘米以上二十厘米以下乔木的，按照每株二千元至六千元处以罚款；

（三）迁移或者砍伐胸径二十厘米以上乔木的，按照每株六千元至一万元处以罚款；

（四）迁移或者砍伐灌木的，按照每丛一百元至六百元处以罚款；

（五）损坏单排绿篱的，按照每米三百元至五百元处以罚款；

（六）损坏草坪的，按照每平方米一百元处以罚款；

（七）损坏混栽花坛和花草的，按照每平方米二百元处以罚款。

第五十条　违反本条例第三十八条规定，实施损坏城市绿化及其设施的行为的，予以警告，责令停止侵害，恢复原状，并按照下列规定予以罚款；造成损失的，应当赔偿损失：

（一）违反第（一）项规定的，处以一百元以上五百元以下罚款；

（二）违反第（二）、（三）、（五）、（六）项规定的，处以五百元以上一千元以下罚款；

（三）违反第（四）项规定的，处以一千元以上五千元以下罚款；

（四）违反第（七）项规定的，按照设施造价或者破坏实际价值的二倍处以罚款；

（五）违反第（八）项规定的，对组织者处以二千元以上五千元以下罚款。

第五十一条　违反本条例第四十二条规定，擅自迁移、砍伐或者买卖古树名木的，按照下列规定予以处罚：

（一）擅自迁移、砍伐古树名木的，处以四万元以上六万元以下罚款；损害古树名木致死的，处以六万元以上十万元以下罚款；

（二）擅自买卖古树名木的，没收违法所得，并按照古树名木价值的五倍处以罚款。

第五十二条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请行政复议，也不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的部门申请人民法院强制执行。

第五十三条　城市绿化行政主管部门、有关行政管理部门及其工作人员违反本条例规定，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）未按照规定的条件、程序和期限实施行政许可、行政审批的；

（二）未按照规定划定和管理本市城市绿线的；

（三）发现违法行为不及时查处，造成后果的；

（四）违法实施行政处罚的；

（五）索取、收受他人财物，或者谋取其他利益的；

（六）法律、法规规定的其他违法行为。

第五十四条　违反本条例规定，触犯治安管理法律法规的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十五条　违反本条例规定，按照规划、建设、环境保护等法律、法规的规定应当给予行政处罚的，由各有关部门依法给予处罚。





第五章　附　则



第五十六条　本条例所称城市绿地，是指已建成和在建的绿地以及规划确定的绿地，包括：

（一）公园绿地，是指向公众开放，以游憩为主要功能，兼具生态、美化、防灾等作用的绿地，包括综合性公园、社区公园、专类公园、带状公园和街旁绿地等；

（二）生产绿地，是指为城市绿化提供苗木、花草、种子的圃地；

（三）防护绿地，是指城市中具有卫生、隔离和安全防护功能的绿地，包括卫生隔离带、道路防护绿地、城市高压走廊绿带、防风林、城市组团隔离带等；

（四）附属绿地，是指城市建设用地中绿地之外各类用地中的附属绿化用地，包括居住绿地（城市居住用地内社区公园以外的绿地）、公共设施用地内的绿地、工业用地内的绿地、仓储用地内的绿地、道路广场绿地（包括城市干道绿地）；

（五）其他绿地，是指位于城市建设用地以外，对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护有直接影响的绿地。

本条例所称绿化覆盖率，是指在一定区域范围内绿化覆盖面积占区域总面积的比例。

本条例所称绿地率，是指在一定区域范围内园林绿地面积占区域总面积的比例。

本条例所称古树名木，是指百年以上树龄的树木，稀有珍贵的树木，具有历史价值或者重要纪念意义的树木。

第五十七条　本条例所称的“以上”包括本数，“以下”不包括本数。

本条例规定按照“米”、“平方米”计算罚款或者赔偿责任的，不足一米的按一米计算；不足一平方米的按一平方米计算。

第五十八条　城市、镇规划区外的村庄可以根据当地实际情况科学布局绿化用地，改善生态环境，提高绿化水平。

第五十九条　本条例自2012年1月1日起施行。