“严打”刑事政策的历史与未来

秦德良


[摘 要] 我国“严打”刑事政策经历了共和国初期的“从重、从快”“坚决无情地镇压”反革命，以及20世纪80年代开始至今的“依法从重从快”“严打”严重危害社会治安和严重破坏经济秩序的犯罪分子的发展过程。在这一发展过程中，惩办与宽大相结合刑事政策基本上被取代了，实践证明，随着我国进入法治社会步伐加快以及可以选择的社会控制手段的增加，具有中国特色的“严打”刑事政策将逐渐演变为“重重”和“迅速公正审判”的刑事政策。

[关键词]“严打”政策 确立时期 发展时期 未来

“严打”是在中共党中央和政府统一领导下，由各级中共党组织和各级政府牵头，组织各级公、检、法部门集中时间，集中力量开展的一场全国性的严厉打击严重刑事犯罪的斗争。“严打”突出两个“严”字，一是打击重点是严重犯罪活动；一是对严重犯罪活动的打击要严厉，坚决贯彻依法从重从快的方针，稳、准、狠地打击犯罪分子。它包括实体和程序两方面：“从重”是就实体而言，“从快”是就程序而言。二者又分别体现为司法和立法两个层面：从司法层面看，“严打”是一种在现行刑法、刑事诉讼法范围内“从重”、“从快”的执法活动，这也是一般意义上的“严打”含义。[1] 但“严打”有时也体现在立法层面上，如1983年的“严打”，全国人大常委会于当年9月2日颁布实施了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。[2]

当代中国“严打”政策具有典型的中国特色，与西方国家“重重”的“严打”政策不同，一个最突出的特点是我国“严打”政策的典型的政治性、军事性、行政性和阶级专政性。“严打”刑事政策在我国20世纪50年代确立，80年代得到进一步发展。今天，“严打”刑事政策面临着向何处去的问题。本文试图对我国“严打”刑事政策的历史与未来进行考察。

一、确立时期：共和国初期镇压反革命运动“从重、从快”的“严打”刑事政策

1950年3月至1953年上半年的镇压反革命运动，是建国初期中共领导的一场成功的镇压反革命的阶级斗争、政治斗争和军事斗争，是对反革命分子的“坚决无情地镇压”, 是共和国的首次“严打”，这次“严打”所采用的政策主要是“从重、从快”[3]。

建国初期，出现了第一次犯罪高峰，峰顶为1950年，当年立案53.1万起。这次犯罪高峰正值两种社会制度更替的剧烈动荡时期。1950年3月18日，中共中央发出《关于严厉镇压反革命分子活动的指示》，由此开始了“从重、从快”的镇反“严打”斗争，一直持续到1953年上半年，镇反运动才结束。在整个运动中，共杀掉反革命分子71万人，关押129万人，管制123万人。[4] 可以说，镇反“严打”运动取得了很大的成功。这是我国“严打”刑事政策的确立时期，这一时期的“严打”刑事政策表现出下列特点：

第一，毛泽东时代的“严打”镇反运动表现出了典型的政治性、阶级专政性、军事性、行政性和全民性。“严打”刑事政策由中共党中央决定和领导，全民参与，由政府和司法机关集中时间、集中力量实施；主要通过行政机关和军事机关发挥具体的打击作用，司法机关的司法裁判权从属于政府和军队的决定权和侦查权，因此，刑事司法程序成了公、检、法三机关“流水作业式”的行政治罪程序；主要目的是坚决镇压反革命，巩固共和国新生政权，强化人民民主专政，因此，“严打”刑事政策重视“保护法益”、轻视“保障人权，尤其是嫌疑人人权”的刑事法机能。

第二，“严打”刑事政策是在镇反与军事剿匪同步进行的实践中逐渐摸索出来的，最初没有宪法和法律约束，主要是在实现和加强人民民主专政的大政策、大方针指导下运作的，显示了较强的军事性和功利性而欠缺科学性和公正性。“严打”刑事政策作为政府打击和控制犯罪的公共决策更多地考虑了其政治性和效率性而忽视了刑事司法内在的公正价值，因此其所追求的司法效率是一种欠缺刑事司法正义的短期效率。

第三，在严厉打击严重反革命犯罪分子的“从重、从快”“稳准狠”的“严打”刑事政策下，镇压与宽大相结合这一基本刑事政策仅处于次要地位，或者基本上被取代了。

第四，反革命分子被判死刑立即执行的特别多，虽然对巩固政权，维护社会秩序方面收效显著，但强化了以政治与军事化的革命运动方式解决社会治安问题的“严打”思维，而这种具有政治性、行政性、军事性、阶级专政性的“严打”，昭示了我国刑事司法是实现人民民主专政工具的“重打击，轻保障；重实体，轻程序”的超职权主义的刑事司法理念，同时不够理性地附和了国民的死刑报应观念，对我国后来的“严打”刑事政策与实践、刑事司法以及国民的刑事司法心理产生了深远的负面影响。

二、发展时期：对严重经济犯罪和严重刑事犯罪“依法从重从快严厉打击”的刑事政策

（一）20世纪70年代末期以来“严打”思想、政策

自20世纪70年代末期以来，我国一直实行依法从重从快打击严重经济犯罪和严重刑事犯罪的刑事政策。从1982年至今，几乎没有停止过“严打”斗争，全国性的、大规模的“严打”斗争就有1983、1996、2001年三次。这段时期的依法从重从快的“严打”刑事政策，最早是在1979年针对转型社会初期的犯罪高峰提出。这是“严打”刑事政策的发展时期。对“严打”贡献了思想的主要是邓小平与彭真。

1、邓小平与彭真的“严打”思想

第一，“严打”就是人民民主专政。
“公、检、法机关是无产阶级专政的武器，是党和人民的刀把子，根本任务是打击敌人、保护人民。”[5]“我们一直坚持对各种敌对势力、反革命分子、严重危害社会秩序的刑事犯罪分子实行专政，决不对他们心慈手软”。[6]
“严打”是新时期的阶级斗争的表现，是对少数教育不改悔的罪犯进行专政的斗争，因此应该把严重刑事犯罪分子当作敌我矛盾来处理。“严打”刑事政策符合马克思列宁主义关于无产阶级专政学说的科学原理。

第二，“严打”是社会治安综合治理刑事政策的一个方面
1981年５月，彭真在北京、上海等５大城市治安座谈会上提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子的同时，又提出要实现社会治安综合治理，首次将“严打”刑事政策与社会治安综合治理刑事政策结合了起来。

第三，“严打”必须发动群众、组织大战役和抓大案要案。

第四，“严打”必须依法从重从快从严集中打击。
对刑事犯罪的问题“必须依法从重从快集中打击，严才能治住。”[7]“从重是在法律规定的量刑幅度以内的从重，不是加重；加重是在法律规定的量刑幅度以外加重判刑。”[8]

第五，“严打”是长期的经常的斗争。

第六，“要稳，要准”
云南省昆明市人民政府


昆明市关于建立农业发展基金的办法（试行）
　（１９８9年１０月１日　昆政发〔１９８９〕２２０号）



第一章　总则





　　第一条　为增强我市农业发展后劲，多渠道筹集资金，增加对农业的投入，确保我市农业生产稳步增长和增加农付产品的有效供给。根据国务院《关于建立农业发展基金，增加农业资金投入的通知》和省政府有关规定精神，结合本市实际，特制定本办法。


　　第二条　本市农业发展基金，在不减少已用于农业各项财政支出的前提下，从一九八九年起建立，分别由市、县（区）财政纳入预算，统收统支、专款专用。


　　第三条　成立昆明市农业发展基金领导小组及其办公室（名单附后），领导小组办公室设在市财政局。统一组织征收、安排、管理市农业发展基金。各县（区）可参照市的办法成立本县（区）农业发展基金领导和管理机构。

第二章　基金来源





　　第四条　本市农业发展基金来源如下：
　　１、按国家预算调节基金征集范围和留成比例，从一九八九年起，在市、县（区）留用部份提取１０％。
　　２、我市征收的耕地占用税地方留成的全部。
　　３、从市、县（区）征地费结余中提取５０％。
　　４、全市乡镇企业当年税收增加部份提取７０％。
　　５、市级财政以近三年平均用于支农资金支出的１０％为基数（３００万元），从一九八九年起，每年递增１０％，列为专项基金。县（区）财政参照执行。
　　６、对计划外用工征收的劳动力管理费，从一九八九年起提取５０％。对外地来昆从事工商、贸易、建筑、修理服务等行业的人员，按月人均五元标准征收。
　　７、农村个体工商户、私营企业交纳的税收比上年增收部份提取７０％。
　　８、当年征收的农林特产税中的大部分。
　　９、各县（区）现已征收的地下水资源费中提出４０％纳入本县（区）农业发展基金。
　　１０、对经批准成建制迁入我市的单位，除按原规定征收城市配套费外，一次性加征农业发展基金、迁入城区的，人均征收２０００元；迁入郊县区的，人均征收１０００元。
　　１１、对在我市征地进行建设按规定应实行“农转非”的人员，由建设用地单位按人均５００元的标准缴纳农业发展基金。


　　第五条　上述资金来源的征收，由市农业发展基金领导小组及其办公室确定代征单位及征收办法，明确市与（县）区的不同基金来源，分别实施。

第三章　基金使用原则及范围





　　第六条　本市农业发展基金必须确保用于改善农业生产条件，推进农业科技进步。重点扶持粮食及付食品生产，投放于农业基础设施建设、小型水利建设和水土保持、农付产品基地建设等。


　　第七条　使用农业发展基金，分别按不同情况实行有偿使用或无偿扶持，其总的安排比例原则上各占５０％。属于开发性、加工性，具备偿还能力或有直接经济效益的项目，都要实行有偿使用；属改善农业生产条件的基础设施建设，不具备偿还能力的项目，可实行无偿扶持。具体项目要认真分析、审查，保证基金的使用最大限度地发挥经济效益与社会效益。


　　第八条　使用农业发展基金必须确保专款专用，任何单位和个人不准挤占或挪用，特别要严禁用于建盖楼堂馆所和用于行政事业单位的人员开支。


　　第九条　农业发展基金的使用范围是：
　　１、小型农田水利的扩建、修整、配套加固，以兴修蓄水为主，当年见效的提水、引水工程所需材料、设备资金。
　　２、恢复弃耕地、开垦宜耕地和整治、改良现有耕地。
　　３、防止水土流失的造林、种草工程。
　　４、农业科技基础设施建设，新项目的开发，良种基地建设。
　　５、农业主管部门或农科部门为推广农业先进技术和农村能源建设所需周转金。
　　６、为增加城市和社会有效供给的付食品基地建设资金补助。
　　７、经领导小组批准的其他支出。

第四章　基金管理




　　第十条　基金来源的各项收入，除财政部门转拨的款项外，委托各主管部门代征收缴（具体办法另定），市的基金上交市财政局管理。代征单位可以根据征收难易及金额多少，收取必要的手续费（标准另定）。代征基金的存款利息，纳入基金一并按季解交财政。


　　第十一条　基金的使用应严格履行审批手续，并遵循以下程序：使用单位按项目提出申请，并同时附上必要的可行性论证材料；基金领导小组办公室对申请进行核查、审批，重大项目须报领导小组审批；使用单位与审批单位签订必要的使用协议或合同，由财政部门按用款计划和进度核拨资金。


　　第十二条　基金领导小组办公室有权对基金的使用情况进行监督、检查，发现有挤占、挪用基金的，应及时纠正，限期交回，并追究有关责任人和单位领导的责任。必要时，还可以相应扣减其他经费和处以罚款。


　　第十三条　农业发展基金纳入各级财政予算管理，单独列收列支，在指定的专业银行开立专户，收、支分别反映在国家财政预算有关收、支科目，年终如有结余、结转下年使用。基金的集中管理、核拨、回收、滚存接转等工作，统一由财政部门办理。


　　第十四条　基金的征收、使用、管理的具体办法，由基金领导小组办公室会同有关部门研究提出，报基金领导小组批准后实施。


　　第十五条　本办法自印发公布之日起执行，授权昆明市财政局负责解释。