中央社会治安综合治理委员会


中央社会治安综合治理委员会关于深入开展农村平安建设的若干意见

（2006年11月18日）

为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和中办、国办转发的《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》精神，维护农村社会和谐稳定，推进社会主义新农村建设，现就深入开展农村平安建设提出以下意见。

一、充分认识深入开展农村平安建设的重要意义

党的十六届五中全会作出了建设社会主义新农村的重大战略部署，党的十六届六中全会要求把建设社会主义新农村作为构建社会主义和谐社会的一项重要任务。建设社会主义新农村，推动农村经济社会全面协调发展与和谐进步，必须有一个安全稳定的社会环境。当前，农村总的形势是好的，但因征地拆迁、土地承包等引发的矛盾比较突出，农民上访和农村群体性事件也时有发生；一些地方盗窃、破坏农电、水利设施、农业生产资料和盗砍滥伐林木等案件多发，吸毒贩毒、赌博、封建迷信、邪教和非法宗教活动屡禁不止，个别地方农村黑恶势力横行，严重影响农村地区广大群众的安全；一些地方农村基层政权力量薄弱，政府管理缺位，警力不足，治安防范基础设施条件差，群防群治组织和经费不落实，农村治保会、调解会和治安巡逻队等社会治安防范队伍没有充分发挥其应有作用，农村社会稳定的形势依然严峻。开展平安建设是构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的必然要求和重要内容。保持农村经济发展与社会稳定之间的相互协调，使农村安定有序、充满活力，使农民群众安居乐业、和睦相处，是建设社会主义新农村的关键。必须从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的战略高度，重视农村平安建设，通过深入开展农村平安建设，着力化解农村各类矛盾纠纷，减少不和谐、不稳定因素，完善农村治安防控体系，预防和减少违法犯罪，保护农民合法权益，为社会主义新农村建设创造和谐稳定的社会环境。

二、开展农村平安建设的基本原则和目标任务

在农村深入开展平安建设，要坚持与实施"十一五"规划、农村经济建设、民主法制建设、精神文明建设、和谐社会建设和社会主义新农村建设相结合，立足当前，着眼长远，统筹规划，综合推进；坚持从实际出发，因地制宜，注重实效，着力解决影响农村稳定和农民生命财产安全的最迫切的实际问题，不搞形式主义，不搞"一刀切"，不强迫命令，不增加农民负担, 坚持以农民群众为主体，以农民群众满意为目标，把依靠和发动农民群众贯穿农村平安建设工作始终。

要通过在农村开展平安建设，使农村矛盾纠纷排查调处机制更加健全，农民的合法权益得到保护，农村各类突出矛盾得到化解，邪教和非法宗教发展蔓延势头得到有效遏制；农村治安防范体系更加完善，突出治安问题和治安乱点得到有效整治，治安状况进一步好转，群众安全感进一步增强；农村民主法制建设更加深入，农村社会管理和公共服务进一步加强，农民法律意识明显增强，遵纪守法、诚实守信、相信科学、反对迷信、反对邪教的自觉性提高；农村社会和谐稳定，农民群众安居乐业，社会主义新农村建设顺利进行。

三、深入开展农村"严打"整治斗争

健全完善农村社会治安形势分析评估机制、"严打"长效工作机制、治安混乱地区和突出治安问题排查整治工作机制。要重点打击各类危害农村经济发展、损害农民合法权益的违法犯罪活动，特别是农民群众反映强烈的农村黑恶势力犯罪、杀人和爆炸等严重暴力犯罪，坚决铲除横行乡里、甚至"操纵"基层政权的村霸、乡霸等黑恶势力，依法严厉打击非法集资、侵占集体财产等经济犯罪，加大打击盗窃牲畜、农电、水利设施、农机具等生产资料和抢劫、抢夺等多发性侵财犯罪的力度。依法打击盗窃破坏油气田及输油气管道、能源、铁路、交通、通信等设施的违法犯罪和盗伐林木、非法狩猎、非法采矿、非法占用农田等破坏农村环境资源保护的犯罪。加强农村社会治安管理，依法打击卖淫嫖娼、赌博、吸毒和强买强卖、欺行霸市等违法犯罪行为，及时处理涉农违法案件，大力开展农资市场整治，加强农副产品生产、流通过程的监督和管理，依法打击制假、售假等坑农害农的犯罪和危害人民群众身体健康与生命财产安全的非法生产经营活动，维护良好的农村市场经济秩序，确保农副产品质量安全。积极防范和坚决打击境内外敌对势力对农村的渗透破坏活动，深入开展同"法轮功"等邪教组织的斗争，坚决取缔非法宗教和封建迷信活动，严防危害国家安全和政治稳定的重大事件和暴力恐怖事件的发生，全力维护农村社会政治稳定和治安稳定。

四、切实抓好农村矛盾纠纷排查调处工作

进一步健全完善矛盾纠纷预防、排查、调处工作机制，整合力量、整合资源，加强乡（镇）、村（组）矛盾纠纷排查调处中心、站点等工作网络建设，把人民调解、行政调解和司法调解结合起来，完善农村多渠道解决争端的机制。要严格落实矛盾纠纷排查调处工作例会、情况报告、归口调处等制度。高度重视和解决农村因干群关系、农民负担、土地承包、土地征用、环境污染、移民搬迁、拖欠农民工工资、集体资产处置、村务公开、邻里纠纷和宗族问题等引发的矛盾纠纷，依法保护农民的合法权益，妥善处理好农民群众最关心的各种利益关系。建立和推行重大决策和重大项目风险评估制度，从源头上预防和减少各类矛盾的发生。加强和改进信访工作，变群众上访为干部下访，理顺农民群众情绪，努力把社会不稳定因素解决在萌芽状态，有效预防和减少因矛盾纠纷激化而引发越级上访事件、群体性事件和 "民转刑"案件。建立边界地区矛盾纠纷排查调处协作机制，维护农村接边地区稳定。

五、加强农村治安防控体系建设

建立健全适合农村治安特点的治安防控网络体系，积极实施农村警务战略，充实基层警务力量，建立适应社会主义新农村建设要求的农村警务工作机制。因地制宜推广普及铁门、铁窗、铁柜、报警器等经济适用、防范效果好的物防设施，在有条件的地方逐步推广科技含量高、适应农村特点的电子监控等技防设施。加强农村集镇治安防范工作，在农村集贸市场、庙会、商业网点、文化娱乐场所、车站码头、旅游景点等重点地区和部位，设立治安室和报警点，增加巡逻警力，确保安全。切实加强对农村易燃易爆物品、有毒有害物品、放射性物品和枪支弹药等的管理，消除安全隐患。建立流动人口综合信息管理服务系统，特别要加强对镇村出租房屋和重点场所、部位等流动人口落脚点及活动场所的管理，依法打击藏匿其中的违法犯罪人员，维护当地农民和流动人口的合法权益。进一步整合农村治安资源，充分发挥村委会、治保会、治安巡逻队等农村群防群治组织和民兵连（营）的作用，积极探索建立由政府出资的乡镇专职治安巡防队伍，组建护村队、党员干部义务巡逻队和治安巡逻志愿者队伍，开展形式多样的治安巡逻和邻里守望活动。逐步推行民警包村、保安驻村和治安联防联治等做法，实现乡与乡、村与村联户联防、联片联保、十户联防、联防联调、联打联治，构建专群结合、警民联防的农村治安防控网络，强化农村社会面的控制。积极探索治安防范承包责任制，建立治安与保险的互动工作机制，逐步扩大治安保险在农村的覆盖面，多渠道解决治安防范经费保障问题，充分调动农民群众参与维护治安工作的积极性，大力开展自防自治活动。

六、加强农村留守老人、儿童等服务管理教育工作

随着农村大量青壮年劳动力外出，老人、妇女、儿童成为部分农村主要的留守人员，对由此引发的治安管理和防范上的问题，要采取有效措施加以应对。要加强对留守在农村的老人、妇女、儿童服务与管理工作，提高其自我防范意识和能力，确保其人身和财产安全；特别是对那些无人照顾或有不良行为的未成年人，要完善有关政策，加大政府投入，强化家庭和社会责任，落实义务教育，强化帮教、救助措施。加强对刑释解教人员、吸毒人员的教育管理。

七、加强农村法制建设和思想道德建设

认真搞好普法宣传教育，重点做好村民委员会组织法、义务教育法、治安管理处罚法和信访条例等法律法规的宣传教育工作，重点抓好乡村干部、司法和行政执法人员及青少年学生的法制教育。努力培养和增强农民参与村民自治活动和其他社会管理的能力，引导农民通过法律途径和正当渠道与方式解决矛盾纠纷、维护自身合法权益。落实《公民道德建设实施纲要》，推进社会主义荣辱观教育，开展村民道德文化建设和反邪教警示教育，坚持不懈地做好"扫黄打非"工作。认真组织实施"依法治村"、"法律进乡村"、"村民自治示范村"、"民主法治示范村"等创建活动，健全各项规章制度，完善村规民约，实行村务公开、财务公开、政务公开，积极推行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

八、加强农村公共安全防范工作

认真做好农村公共安全教育，积极预防火灾、一氧化碳中毒、食物中毒、电力安全事故、环境污染与生态破坏事件和传染病等事件。加强对农用车、船等的管理和对农村建房、用电、用水、卫生等安全防范工作的指导、监督与管理。进一步落实乡镇和村办企业的安全生产责任，把安全生产各项要求和措施落实到生产经营每个环节，预防和减少安全生产事故特别是群死群伤事故发生。加强对各类自然灾害和突发事件的监测预警，高度重视生态安全和人口安全。

九、加强农村治安综合治理基层组织建设

高度重视农村政法、综合治理基层组织建设，认真贯彻落实中央综治委和中央编办《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》，在乡镇机构改革中基层政法、综合治理的力量只能加强、不能削弱。要大力加强农村基层党组织建设，充分发挥其在农村平安创建活动中的领导核心作用和共产党员的先锋模范作用。加强农村村委会和治保会、调解会建设以及村级综治办（综治工作站、综治中心）、综治联调联动中心等基层综合治理组织建设，落实办公场所、健全工作制度，做到有人抓、有人管。要按照权责利相统一的原则，进一步加强和规范治安中心户长、综治特派员、综治协管员、综治信息员、人民调解员、治安巡防员等基层综治队伍建设，通过财政支持、有条件的集体资助和村民在"一事一议"范围内自筹等方式解决群防群治组织运行所需的资金。县（市、区）和乡（镇）、街道要选一些得力干部，派驻治安管理相对薄弱的农村，指导和协助这些地方开展农村平安创建活动。

十、建立齐抓共建机制

各部门要紧紧围绕开展农村平安建设的目标任务，制定实施参与农村平安建设的具体措施，充分发挥职能作用，加强协作配合，共同推动农村平安建设深入开展。公安机关要充分履行打击和预防犯罪的职能，大力加强农村治安管理和防范，加强农村警务室、警务点、报警点、治安卡点建设，推动农村警务前移。人民法院要加强涉农案件的立案、审判、执行工作和涉诉信访工作，加强对人民调解组织的指导和支持。人民检察院要加强涉农案件的法律监督，坚决查办涉农职务犯罪。司法行政部门要认真做好农村矛盾纠纷排查调处工作，搞好法制宣传、法律援助、法律服务工作和农村刑释解教人员安置帮教工作。组织部门要大力加强农村基层组织建设。民政部门要强化农村社区建设和社区管理，认真做好农村的自然灾害应急救助和困难群众救助工作。农业部门要积极会同有关部门进一步建立和完善农产品质量安全监督检验制度，稳定和完善农村土地承包制度，建立新形势下的农民负担监督管理新机制。劳动保障部门要积极探索和推动农村社会保障体系建设。林业部门要加强组织、指导森林资源管理，组织协调、指导监督森林防火防盗工作。水利、电力部门要指导农村安全用水、用电，采取有效措施保护水利、电力设施。国土资源部门要依法查处、打击毁坏耕地等各类违法违规行为，进一步规范农村矿产资源开发管理。建设部门要加强对农村规划、农民住宅、农村公用基础设施建设与管理的指导，认真解决拖欠工程款问题。交通部门要加强对农村道路交通、渡口建设和管理工作的指导，预防和减少重特大事故的发生。工商行政管理部门要加强农村市场监管，切实维护农村市场经济秩序和广大农民的合法权益。宣传部门和新闻单位要采取多种有效形式，广泛深入开展农村平安建设宣传活动，引导农民投身于共创美好和谐稳定平安家园建设。人武部门要加强农村民兵建设并充分发挥其在维护农村治安和社会稳定中的重要作用，驻农村各部队要积极开展创建平安驻地、平安基层单位活动，参与军警民治安联防共建。教育、文化、卫生、人口计生、海关、环保、质检、安监等有关部门要按照各自承担的工作任务，认真履职尽责，开展对口服务，进行具体指导，形成全社会关注、各方面参与的农村平安建设局面。要建立党政机关结对促建制度，积极引导企事业单位和社会知名人士、志愿者对农村平安建设进行结对帮建，充分发挥共青团、妇联等人民团体的作用，调动广大青少年和妇女力量参与农村平安建设。

十一、加强对农村平安建设工作的组织领导

各级党委、政府要把农村平安建设纳入社会主义新农村建设和各地平安建设的总体规划。各级领导干部要深入农村调查研究，总结实践经验，加强分类指导，帮助解决农村平安建设工作中遇到的困难和问题。要增加对农村平安建设投入，安排筹集一定资金支持农村平安建设，努力缩小城乡差距和地区差距。要将农村平安建设纳入党政主要领导任期目标，列入干部考核评价的重要内容，与晋职晋级和奖惩使用直接挂钩。对工作突出的县(市、区)、乡(镇)、村的单位和个人，要予以表彰鼓励；对因重视不够、工作不力，导致发生严重危害社会稳定、造成恶劣影响的重大刑事案件、治安灾害事故和重大群体性事件的地方和单位，严格实行社会治安综合治理领导责任制和一票否决权制，严肃追究有关责任人的责任。

各级党委政法委、综治委（办）特别是县级党委政法委、综治委（办）要加强对农村平安建设的组织协调和督促检查，加强调查研究，总结推广典型经验，查找薄弱环节，落实工作责任，制定平安创建工作检查考核表彰奖励办法，对工作开展情况进行经常性检查和定期考核，使农村平安建设工作的各项措施真正落到实处。


关于逾期付款违约金等计算时限的法律思考


湖北省宜昌市中级人民法院 何 云



在审判实践中，对逾期付款违约金、利息和迟延履行金的计算方法主要有四种：一是计算到起诉之日；二是计算到裁判生效之日；三是计算到裁判文书中指定的履行期限；四是计算到实际给付之日。这几种计算方法的主要特点是：对行为阶段不加区分地用违约金或利息等一种责任方式计算到某一期限。
上述各种方法均有一定道理，但又存在一定理论和实践缺憾。笔者以为，在不同的责任阶段应采用不同的责任方式：违约金应计算到裁判确定之日；利息计算至裁判文书指定的履行期内的实际给付之日；迟延履行金计算至实际给付之日。以某买卖合同为例，判决中对违约金、银行利息和迟延履行金的严谨表述应分别为：⒈甲商场向乙公司支付电器款×××万元；⒉甲商场按日千分之×向乙公司承担从××××年×月×日至本判决确定（终审裁判可用“生效”）之日期限内的违约金×万元；⒊上列一、二项之款，限甲商场于接到本判决书之次日起１５日内履行完毕，并从本判决确定之次日起按日万分之二点一的利率承担至履行期内的实际给付日的银行利息。逾期则按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条加倍付息之规定办理。

现对该种计算和表述方法的合理性作一具体分析，并兼议其它计算方法的不足如下：

一、有利于公平界定义务人的法律责任

研究义务人承担的责任，须依照法律规定或合同约定对给付义务发生到终止各个阶段或时段的事实状态进行具体分析，以公平界定义务人承担的法律责任。

从合同确定的履行日经过诉讼直至义务人实际给付，其间有一个相当长的过程，并表现为三个不同的责任阶段：一是从合同履行日到裁判确定日，承担的是违约责任，责任方式是违约金，责任幅度是合同约定的千分之几的违约金比例或法定的日万分之二点一；二是从裁判确定之次日到法律文书指定的履行期满日，承担的是赔偿责任，责任方式是银行逾期还款的利息，责任幅度为日万分之二点一；三是从法律文书指定的履行期满之次日至实际给付日，承担的是迟延责任，责任方式是迟延履行金，责任幅度是民诉法规定的加倍罚息，即日万分之四点二。后两个不同责任的时限计算，均应以实际给付日为终点。如某二审判决书指定义务人于接到本判决书之次日起三十日内履行完毕，若义务人于第十日就给付完毕，则银行利息只能计至第十日。

上述分析表明，确定义务人的违约等责任应分清履行阶段，对其在不同阶段中的行为，分别确定不同的责任性质、方式和幅度。

当前，有相当一部分的裁判文书，不分阶段地采用一种责任形式把违约金等计算至裁判文书指定的履行期日或实际给付日，这既不符合法律规定，也构成了对义务人承担责任的不公平。因为从法律责任的性质分析，违约责任应终结于裁判确定之日，义务人在法律文书指定期限内未履行的行为就不属于违约行为，其承担责任的性质和幅度，只能是赔偿对方逾期还款的银行利息损失，而不能用违约金来替代。由于该赔偿利息的利率一般低于合同违约金比例，又略高于一般正常利息，这对权利人和义务人来讲，都是公平的。

二、有利于维护权利人的合法权益

违约行为时间的长短，一定程度上决定了对方损失的多少。就给付金钱的案件来说，只要违约方一天未履行给付义务，权利方的资金损失——利息就客观存在，也因未收回资金而无法进行其他经营活动，影响预期利益的实现。由于案件从起诉到判决，从一审到二审甚至再审，时间间隔相当长，有的甚至长达几年，如果不把审理期间的违约金和实际给付期间的利息损失分别计算进去，权利方的客观损失和预期利益损失就难以补偿和实现，这对无过错方无疑是极不公平的。

当前，有些裁判文书忽视权利人的损失是从合同履行日一直延续到义务人实际给付日止这一资金运行的实际状况，如前述第一种方法只把违约金计至起诉之日止；或者不考虑裁判确定或生效之日至法律文书指定履行期日这一阶段的银行利息。这样做显然损害了权利人的实际利益。

有学者为把违约金计算至起诉之日作如下辩解：作为原告的当事人在起诉时，把违约金数额只计算到起诉之日，本着不诉不理的原则，法院当然只能根据其诉讼请求来确定违约金的止算期限。笔者认为，对这个问题应具体分析。因为在现实中，原告对违约金计算至起诉时的原因是复杂多样的，但多数或主要是为了明确诉讼标的额。由于原告无法确定案件审结的具体时间，也无法断定判决生效后何时能实际履行，其对违约金的计算当然只能算至起诉之日。当然，也存在原告人权利意识不强或主观上疏忽的情况；有的则是寄希望法院能在短期内审结并迅速执行而不过分计较。但不管是哪种情况，只要不是以调解方式结案，或者当事人没有明确表示放弃审理期间违约金追究的，就应当予以计算，不能片面认为原告方已放弃了权利。笔者注意到，最高人民法院１９８８年５月４日作出的（１９８７）法经上字第５号民事判决书，就是一份把违约金计算至判决确定之日的民事判决。该判决第四项确定当事人“按原判决增付给对方上诉期间（自１９８７年２月１６日起至１９８８年５月４日止计４４４天）延期付款的滞纳金”。这一做法值得称道。

也有学者主张对裁判确定或生效之日至文书指定履行期日这一时段的银行利息不予考虑，其理由根据是：这是法律确认或法官行使自由裁量权给予义务人的履行宽限期。笔者认为这种观点欠妥。首先，给义务人履行的宽限期，应只限于时间上的权利，而不能延伸到资金利益上。其次，资金损失是客观存在的，不由义务人承担，就归权利人承担，而将责任分配给无过错的权利方是不合理的。再次，现行合同法未再沿用原经济合同法第三十二条有关宽限期的提法，失去了法律基础。最后，当前许多裁判文书中的宽限期超过了十日，有的长达数月。如最高人民法院（１９９５）经终字第８３号民事判决书，则确定了“于本判决送达之日起六个月内付清”的履行期。由于送达时间具有不确定性，这里的六个月实际上可能远远超过六个月。如此过长的时间而不计算银行利息，则会加重权利人的利息损失。因此，该号文书明确判决义务人“支付４５０万元本金从１９９４年９月起至给付之日的利息和加息”。避免了不合理因素。

三、有利于准确计算违约金的数额

违约金的数额确定之后，义务人不即日给付或不在指定期间内履行，该数额则成为计算银行利息和迟延履行金的基数。故违约金应在裁判作出时明确具体数额，而不是在裁判中抽象地告知计算方法或公式。对违约金计算至裁判确定之日，而不采用前述的第二种方法计算到裁决生效之日，也是为了保证数额计算上的准确性、明确性。

由于裁判确定之日是不变之日，即法律文书署明的具体日期，是明确无误、确定不变的时间概念。以此为时限，可以准确无误地计算出违约金的具体数额，确定义务人的违约责任，而判决生效之日会因审级不同而确定性不明。就二审裁判和最高人民法院的文书而言，裁判确定之日与裁判生效之日是同一的，二者在时间概念上只是表述方式的不同而已，但就一审裁判文书来讲，二者则存在很大的时间差。可以说，一审裁判的生效时间，是一种动态的、可变的、不确定的时间概念。因为一审民事判决的生效时间，上诉的案件生效日取决于二审裁判，不上诉的案件则取决于上诉期满。而上诉期满的实际时限并非文书确定的１５日，且１５日又需以裁判文书送达之次日起计，送达之日又须依最后一方收到文书的当事人签收为准。遇到集团诉讼案件送达或公告送达的，计算则更为麻烦，生效时间更不具体。以致在裁判确定或制作法律文书时，对实际生效时间无法确定。故以此来计算违约金数额是无法具体明确的。二审裁判文书的生效时间虽然明确，但若二审是维持原判的，那么违约金计算的时间还得回转到一审判决有抽象计算公式上去，这样做，不仅计算复杂，还易漏计二审期间的违约金。所以说，把判决生效之日作为计算违约金时限的方法是不可取的。

由于违约金计算至判决确定之日，履行期内的银行利息和履行期外的迟延金都计算到实际给付之日，保证了计算时间的起止分明，计算比例和幅度一清二楚，使义务人承担的责任数额明确具体，避免在履行时可能发生的计算争议，便于案件的履行和执行。

四、有利于敦促义务人自觉履行裁判义务

裁判确定之次日后的利息计算至实际给付之日，由于这时银行利息是比照逾期付款的银行最高利率确定的，具有一定的处罚性质，其责任幅度高于银行的正常贷款利息，客观上起到了敦促债务人早日履行裁判义务的作用。如果只计算到裁判确定或生效之日，而生效后的履行期里不产生任何经济责任，相反还能占到便宜，那么利益会驱使债务人想方设法地故意拖延给付义务，直至期满的最后一日，使裁判得不到及时有效的执行。同样，如果利息在履行期内不计至实际给付之日，而是算至裁判文书指定履行期的最后一日，这除了对义务人不公平，同样会影响其履行的积极性和主动性。因为利息已计至最后一日，早还也不能减轻责任，哪还有及时履行的经济价值和动力呢？有学者认为，此时义务人若不履行，则可能承担民诉法第二百三十二条所规定的加倍支付延迟期间的债务利息的责任。笔者觉得这一观点同样混淆了前述不同阶段中的责任性质，因为民诉法第二百三十二条只适用于逾期不履行，而不能针对履行期内的拖延行为。