吉林省人大常委会


延边朝鲜族自治州土地资产管理条例
吉林省人大常委会


（1997年1月1日延边朝鲜族自治州第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 1997年3月28日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准 1997年4月16日公布施行）

第一章 总 则
第一条 为了加强延边朝鲜族自治州（以下简称自治州）土地资产管理，合理开发、利用、经营土地资产，保护土地资源，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》和有关法律、法规及《延边朝鲜族自治州自治条例》的规定，结合自治州实际，制定本
条例。
第二条 本条例所称土地资产管理是指对自治州行政区域内已开发、利用、经营的土地资源的管理。
第三条 县级以上人民政府土地管理部门，统一管理本行政区域内土地资产的征用、出让、转让、出租、抵押和评估等管理工作。
自治州行政区域内的林地、草地分别依照《森林法》、《草原法》和自治州自治法规的有关规定管理。
第四条 自治州土地资产依法实行有偿、有流动、有期限使用制度。

第二章 土地资产的所有权
第五条 自治州土地资产权属一经确认，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第六条 下列土地资产属国家所有即全民所有：
（一）城市市区的土地；
（二）经县级以上人民政府批准给集体、个人使用的国有土地；
（三）国家划拨给机关、团体、部队和国有企业、事业单位使用的土地；
（四）国家依法征收、征用、没收的土地；
（五）法律、法规未确定为集体所有的其他土地。
第七条 下列土地资产属集体所有：
（一）经县级以上人民政府依据有关规定确定给农业集体经济组织的土地；
（二）乡（镇）、村办企业和其他经济组织及个人使用的农村土地；
（三）农村的宅基地、自留山、自留塘、自留地；
（四）依法确认属于集体所有的其他土地。
第八条 土地资产所有权确定后，由县级以上人民政府土地行政管理部门依据有关规定登记。
第九条 土地资产所有权发生争议，当事人应协商解决，协商不成的由县级以上人民政府按有关法律、法规处理。

第三章 土地资产的开发和保护
第十条 土地资产的开发应坚持先规划后开发，以项目带开发，切实保护耕地的原则。
第十一条 各级人民政府必须根据经济、社会发展和城乡建设需要，制定本行政区域的土地资产开发和保护总体规划。

下一级的土地资产开发总体规划应服从上一级的土地资产开发总体规划。
第十二条 自治州鼓励单位和个人开发非农业生产用地。经批准开发的国有和集体荒山、荒地、河滩地等用于农业生产的，可以确定给开发者使用。在规定的使用年限内，开发者可以依法转让、出租、抵押所开发的土地使用权，但不得改变土地用途。
第十三条 单位和个人都有保护耕地的义务。已开垦利用的农业生产用地，任何单位和个人不得弃耕。

第四章 国有土地资产的使用
第十四条 自治州国有土地资产使用权的出让必须符合土地资产使用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。
不符合前款规定的，土地管理部门有权拒绝批准用地。
第十五条 土地资产使用权出让，由县（市）人民政府有计划、有步骤地进行。
出让的每宗地块、用途、年限和其他条件，由县（市）人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国家规定的批准权限报经有批准权限的人民政府批准后，由县（市）人民政府土地管理部门实施。
自治州境内经国务院批准的沿边开放城市的土地资产使用权的宗地出让，须报自治州人民政府土地管理部门备案。
第十六条 除党政机关办公用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地以及关系国计民生的重点工程用地可以依照有关规定划拨使用土地外，无论是新增建设用地，还是原有土地，依法实行有偿使用。
出让国有土地资产使用权的采取招标、拍卖方式进行。不具备拍卖、招标条件的，经土地管理部门批准，可以采取协议的方式。
以协议方式出让国有土地资产使用权的，出让金不得低于国家规定的最低价格。协议出让价格应向社会公开。
第十七条 以出让方式取得国有土地资产使用权的使用者，其使用权在合同规定的使用年限内可转让、出租、抵押。
第十八条 使用城镇国有土地的应与土地管理部门签订土地资产有偿使用合同，逐年交纳租金，租金标准由州人民政府另行规定。
对新办外商投资企业，原则上以出让方式供应土地。新办中外合资、合作企业，中方以划拨土地使用权投资入股的，除国家规定可以不办理土地使用权出让手续的以外，必须办理土地出让手续，交纳出让金。
机关、文化、教育、卫生、体育、科研和市政设施等公益性、非营利性用地，土地资产使用者不得擅自改作营利性用地。

改变土地用途、权属、界址、面积的应报土地管理部门批准。

第五章 集体土地资产的使用
第十九条 自治州集体土地资产使用权可以依法转让。
集体土地资产的地下资源、埋藏物、隐藏物不属于转让范围。
第二十条 自治州集体土地资产使用权转让，必须符合土地资产使用总体规划。
第二十一条 集体土地资产使用权转让时，未经合法批准，不得将耕地改为非耕地，将农业用地改为非农业用地，或改变原定非农业用地的用途。
第二十二条 农业集体经济组织以集体所有的土地资产作价入股，兴办外商投资企业或内联企业，经批准使用集体所有土地的，可以按国家规定办理征用土地手续转为国有，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营的条件。
集体土地资产转为国有后，该土地使用权的转让、出租、抵押依照有关法律、法规和自治州自治法规的有关规定办理。
第二十三条 乡（镇）、村居民建住宅，应充分利用原有宅基地、空闲地、荒坡地。
由于迁居等原因腾出的宅基地，由集体经济组织收回，统一安排使用。出卖、出租住房后在当地再申请宅基地的，不予批准。

第六章 集体所有土地资产的征用
第二十四条 征用集体所有土地资产，按有关法律、法规规定的程序和标准报经有批准权限的人民政府批准后，由县级以上人民政府土地管理部门统一组织实施，有关部门应予以协助。
被征地单位必须服从国家建设或城市建设需要，支持和配合征地工作，与土地管理部门签订征地补偿协议，不得阻挠征地工作的实施。
县级以上人民政府应建立集体讨论、政府领导成员专人负责的征用土地审批制度，不得多头审批。
第二十五条 征用集体所有土地资产的土地补偿费、青苗补偿费、附着物（含水利设施）补偿费和安置补助费，按国家有关规定办理。
第二十六条 青苗补偿费、附着物补偿费，属于个人的，应支付给个人；属于集体的，由农业集体经济组织统一管理，主要用于发展农业集体经济，并可少量用于公共福利事业的建设，不得挪作他用或分配到个人。
安置补助费，应用于被征地人员的安置工作。被征地自谋职业和不能就业的，征地单位可一次性发给安置补助费，双方签订合同并办理公证手续。
第二十七条 征地补偿费，由土地管理部门向建设用地单位和个人统一收取，按协议期限汇入被征地单位和存储金融机构，逾期汇入的，应按协议规定支付延期付款的违约金。
第二十八条 征用土地后的剩余劳动力，由实施征地工作的土地管理部门组织被征地单位、用地单位或有关单位采取适当途径，妥善予以安置。劳动部门应指导和介绍被征地单位人员就业。用地单位招工时，在同等条件下，应优先录用被征地的人员。

第七章 土地资产的收益管理
第二十九条 自治州土地资产的收益实行州、县（市）财政分级管理的制度。
第三十条 自治州国有土地资产使用权出让金和租金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地资产开发保护。
国有土地资产出让金按有关规定分成。30％作为州级财政收入，上缴州级财政；70％作为县（市）级财政收入，上缴县（市）级财政。
州直和驻州国、省直单位（含涉外企事业单位）的国有土地资产租金40％作为州级财政收入，上缴州级财政；60％作为县（市）级财政收入，上缴县（市）级财政。
县（市）属以下企事业单位（含涉外企事业单位）的国有土地资产租金作为县（市）级财政收入，上缴县（市）级财政。

征收机关的业务经费，可从土地资产收益中提取。
第三十一条 农村集体所有土地资产的收益，归农业集体经济组织所有。
第三十二条 本条例规定以外的土地资产收益，按国家有关规定管理。

第八章 法律责任
第三十三条 国有土地资产使用者擅自改变土地用途的，由土地管理部门责令其限期改正，补办审批手续，逾期不改正的，按非法占地处理。
第三十四条 违反本条例第十三条规定弃耕农业生产用地二年的，由农村集体经济组织收回其土地资产使用权。
第三十五条 违反本条例第十八条规定，不按有关规定交纳出让金或租金的，出让方或出租方有权解除合同，并可请求违约赔偿。
第三十六条 违反本条例第二十四条第一款规定，擅自与被征地单位和个人签订协议，取得集体所有土地的，属非法占地所签协议无效，对违法者除没收其违法所得外，并处以每平方米5—10元罚款。
第三十七条 违反本条例第二十六条规定，截留、挪用征地补偿费的单位，应责令退赔，并按非法侵占用数额的10—20％处以罚款，其直接责任人由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；私分或非法侵占征地补偿费的个人，应责令其限期退赔；构成犯罪的，依法追究刑事责任
。
第三十八条 非法出租、抵押、划拨土地使用权的，由土地管理部门没收违法所得，责令限期改正；拒不改正的，除收回土地使用权外，并处以每平方米5—10元的罚款。
第三十九条 土地管理人员在执行公务时，利用职权，以权谋私，徇私舞弊，索贿受贿的，由所在单位、上级机关或有关部门按有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 当事人对行政处罚不服的，可以依照法律、法规和自治州自治法规的有关规定申请复议或提起诉讼。当事人在法定期限内不申请复议，也不起诉，又不履行行政处罚决定的，作出处罚决定的机关依法强制执行或申请人民法院强制执行。

第九章 附 则
第四十一条 本条例下列用语含义是：
“集体土地资产使用权转让”是指集体农业用地使用权转让和集体非农业用地使用权转让。
“集体农业用地使用权转让”是指集体土地所有者将集体土地发包给单位和个人承包经营而发生的土地使用权转让，以及承包经营者将承包的土地再转包给他人而发生的土地使用权转让的行为。
“集体非农业用地使用权转让”是指集体土地所有者或使用者通过交易、交换、入股等形式将其土地上的建筑物、附着物转移引起其土地使用权转移的行为。
“集体农业用地”是指用于农、林、牧、副、渔生产经营的集体土地和直接服务于农业生产的常年性设施所使用的集体土地。
“集体非农业用地”是指用于农业生产和服务农业建设之外的一切工程建设及其他建设设施所占用的集体土地。包括乡（镇）村、企业建设用地、集体公共设施和公益事业用地、农村居民建房用地。
“地价款”是指土地使用权出让金、综合配套费和土地开发费的总称。
第四十二条 本条例实施办法由自治州人民政府制定并公布实施。
第四十三条 本条例解释权属自治州人民代表大会常务委员会。
第四十四条 本条例自公布之日起施行。



1997年4月16日
　　近年来，因行政不作为引起的纠纷已成为一个法律热点问题，对司法审判和行政执法造成不少困惑。目前我国法律对行政不作为的规制相对比较缺乏，如行政不作为主体的法律责任、行政相对人的救济途径等方面的规定都十分有限，本文拟从因行政不作为所引起的相关主体和责任人所应承担的法律责任方面进行探讨。

　　一、行政不作为界定

　　目前理论界对行政不作为没有统一的定论，法理学对于不作为是以行为和法定义务为标准定义的，作为是指行为人积极做出一定动作，直接或间接对客体产生作用；不作为是指行为人消极的、不做出一定动作，不对客体产生作用。[1]对于行政不作为的界定，则以此为基础产生了各种不同的看法，比较典型的意见主要有三种，即法定义务标准、实质不为标准、行为标准、可能性标准。

　　（一）法定义务标准

　　法定义务标准以是否违反法定的作为义务为标准，认为行政主体负有法定作为义务但违反该义务而未履行作为义务的行为构成行政不作为。[2]

　　（二）行为标准

　　行为标准分为实质不为和程序不为。实质不为标准，即以是否积极做出一定动作为一定行为为标准。认为行政主体消极地不做出一定动作，程序上虽“为”，但实质内容上“不为”，则仍构成行政不作为。程序不为标准，即以是否在程序上表现出积极状态为标准。认为行政主体只有在程序上表现出消极、不作为状态才构成行政不作为。反之，如在程序上表现出积极、作为状态，而不论实质内容上是否“作为”，都构成行政作为。[3]本文较赞同后一种说法，如在行政许可方面，行政主体拒绝或不予受理行为其实是对相对人申请的否定性处理，实为行政作为。

　　（三）可能性标准

　　可能性标准以是否具备作为的可能性为标准，认为行政主体只有在负有法定作为义务且具有作为的可能性或能力，而表现出不作为才构成行政不作为。可能性标准具有模糊性，较易成为行政主体不作为的托辞。除了不可抗力，行政追在具有法定义务下不能将能力风险转嫁的行政相对人，且不可抗力也只是免责因素，不影响行政不作为的定性。

　　结合前两种定义，本文认为行政不作为是指行政主体负有法定的行政作为义务，但未在法定或合理期限内完全履行该义务的违法行为。其内涵包括四点：第一，是一种违法行为。第二，行政主体须负有法定的行政作为义务。第三，迟延履行，即未在法定或合理期限内履行义务。对于期限的具体规定，有法定期限的须在法定期限内履行；没有法定期限的则须综合考虑事件难易程度、客观条件、惯例、有无法定阻却性事由等确定合理期限。第四，不履行或不完全履行。

　　二、行政赔偿责任

　　（一）行政赔偿责任必要性分析

　　我国《国家赔偿法》第3条、第4条中规定行政主体及其工作人员在行使行政职权时造成相对人人身或财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。从该规定可以看出对于因行政不作为造成相对人损害的法律并未有明确规定由国家承担赔偿责任，因此，实践中因行政主体行政不作为造成行政相对人损害的，请求国家赔偿仍然存在一定难度和法律依据。但是从国际情形和社会发展趋势以及法治政府的内在要求来看，对于行政主体及其工作人员因行政不作为引起的行政赔偿责任理应明确纳入国家法律规定之中。

　　1、国际发展趋势之必然要求。所有建立国家赔偿制度的国家中没有完全排除行政不作为的赔偿责任的例子，如美国《联邦侵权求偿》第1346条规定，政府雇员在职务或工作范围内的疏忽或错误的作为或不作为引起的财产或人身损害属于国家赔偿范畴。[4]在英国行政法中行政不作为属于实质越权的一种，公民对于行政不作为所造成的损害可以请求赔偿损失。[5]行政不作为引起的行政赔偿责任显然已成为国际发展趋势，顺应这一趋势是我国法制改革的必经之路。

　　2、全面落实宪法原则之必然要求。我国宪法第41条定，公民享有因行政主体侵犯公民权利获得赔偿的权利。 而现行《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等公法律对于行政不作为所引起的行政赔偿责任均无明确规定，这是现行法律体系的空白和漏洞。增加行政不作为所应承担的行政赔偿责任的具体规范成为全面落实宪法原则的内在要求。

　　3、规范政府权力之必然要求。有权必有责，权力、义务和责任应当基本平衡。如果行政主体经常怠于履行法定义务，各类行政不作为的违法行为没有相应的责任承担机制，这样既对相对人的权益保护不力，同时增长了权力被滥用的几率，助长了权力腐败的滋生，阻碍了法治化的进程。依法行政，建立良好的权力制约机制，合理规范政府权力就应该对违法的行政作为和行政不作为的责任追究进行全面规范。

　　4、充分保障行政相对人合法权利之必然要求。一般而言，行政相对人在行政不作为案件中处于弱势地位，其因行政主体不作为所受的损害在没有行政赔偿责任的规制下，相对人的权益就很难得到充分保障。因而，行政不作为的行政赔偿责任的确立对于充分保障行政相对人的合法权利就显得尤为重要和迫切。

　　（二）行政赔偿责任构成要件

　　1、主体条件是负有法定行政作为义务的行政主体。此种法定义务首先必须是有法律的明确规定，具有国家强制性；其次这种义务是在行政管理和服务领域所产生的义务；再者它是一种积极的作为义务。此种法定义务的产生条件则既包括应当事人申请而产生，也包括行政主体依职权而产生。这里的行政主体既包括行政机关及其工作人员也包括授权或受委托机关及其工作人员。

　　2、行为条件是行政不作为客观存在。如上所述，行政不作为客观存在包括迟延履行、不履行或不完全履行。即行政主体不在法定或合理期限内完全履行法定义务都构成行政不作为。

　　3、后果条件是须给特定的行政相对人造成损害，且行政不作为与损害后果之间具有因果关系。第一，损害必须是现实存在的、确定的，包括直接损失和间接损失，但是对于间接损失而言必须是可以确定的、一定会发生的损失。第二，损害的必须是相对人的合法权益。相对人的行为和权益必须是合法的，非法行为和权益不受保障，更无法得到赔偿。第三，损害对象必须是确定的行政相对人。对于不确定的公众所产生的损害，行政主体不承担赔偿责任。第四，行政不作为与行政相对人的实际损害之间有因果关系。有人认为，凡行政不作为是造成损害的直接原因，则行政主体应承担赔偿责任；若不作为知识损害扩大的外部条件，则行政主体不承担赔偿责任。[6]那么，此种因果关系究竟是指直接原因还是间接原因，是外部原因还是内部原因，实践中既不好裁量和认定，也无法对各种具体的复杂情形的案例作出全面、合理的归纳。本文认为，只要行政主体没有积极履行法定义务并客观上造成行政相对人合法权益受损，就推定行政不作为与损害后果之间具有因果关系。这种认定其价值在于，有利于行政相对人请求赔偿，并促使负有法定作为义务的行政主体积极地履行法定义务。

　　4、无法定的免责事由。如不可抗力、意外事件。不可抗力，即不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。“无意志无意识的行为，不能成为法律行为”[7] ，因而意外事件即非行为人故意或过失而引起损害后果的事件也能成为免责事由。此外，紧急避险、相对人承诺以及相对人已完全获得直接侵权人赔偿的情况下，行政主体的行政赔偿责任也可能得以免除。

　　三、主要责任人或直接责任人的法律责任

　　1、纪律处罚

　　并非所有的行政不作为都需要行政赔偿。如对于尚未造成相对人损害后果的迟延履行或不完全履行的行政不作为，在尚有履行必要性及可能性的前提下，一般可通过行政复议机关或人民法院责令行政主体在一定期限内履行法定义务。但此种情况仍有必要对具体负责执法职责的执法人员进行责任追究，如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处罚。