农村基层组织资金管理上应行“三分”原则

罗国斌


　　随着我国农村经济的深入发展，国家对农村发展的政策倾斜和资金支持力度的不断加大，农村基层组织所拥有和支配的资金越来越多，这些资金不可避免地会受到职务犯罪侵害，但是现实中由于有关法律规定的不够完善和农村基层组织财务制度上的漏洞致使侵害这些资金的农村基层组织人员得不到应有的惩罚，从而危害到国家和广大农民的利益，损害法律的公正和权威。笔者拟结合办案实际，仅从理顺农村基层组织财务制度作一些探讨。
　　一．农村基层组织所拥有和支配资金的性质
　　（一）农村基层组织人员职务工作的双重性
　　我国《村委会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。同法第四条规定：村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作；同时人国人大常委会颁布的《关于刑法第九十三条第二款的解释》规定：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的下列行政管理工作，属于刑法规定的“其它依照法律从事公务”的活动：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理：（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。根据上述规定，我们可以把农村基层组织人员的职务工作大致分为两类：即公务性质和非公务性质。农村基层组织人员协助人民政府从事人大常委会立法解释限定的七项行政管理工作，属于依法从事公务的范围即为公务性质的工作；农村基层组织人员所从事的本村内的公共事务和公益事业的管理和经营，是农村自我经营、自我治理的一种表现，其不宜纳入从事公务的范围，是为非公务性质的工作。
　　（二）农村基层组织所拥有和支配资金性质的双重性
　　农村基层组织人员职务工作所具有双重性决定了其进行职务工作过程中所拥有和支配的资金也必然具有双重性。当农村基层人员从事公务性质的职务工作时，其身份是为公务性人员，其所管理下的资金即为公务性质的资金；反之，则为非公务性质的资金。
　　二．农村基层组织所拥有和支配资金的管理现状及其影响
　　在实践中，由于缺少财务规范意识，农村基层组织对其所拥有和支配的资金普遍实行同一财务人员一帐单折管理，也就是同一位会计将村委会的公务性资金和非公务性资金不加区别地在同一本帐上收支；而由同一位出纳将两种性质不同的资金在同一本存折上存取。这种混乱的财务管理方式给农村基层组织人员职务犯罪侵害这些资金并成功规避法律的制裁提供机会。因为对这两种性质不同的资金的职务犯罪侵害所适用的管辖机关和刑法罪名是不同的，当农村基层组织人员利用职务上的便利对公务性质的资金进行侵害并构成犯罪，由检察机关以贪污罪、挪用公款罪等予以追究。当农村基层组织人员利用职务上的便利侵害的是非公务性质的资金并构成犯罪时，则由公安机关按职务侵占罪、挪用资金罪等予以追究。但是，由于农村基层组织在进行财务管理时将公务性质的资金和非公务性质的资金混杂在一起致使当资金被职务犯罪侵害时因无法确定被侵害的资金究竟是公务性质的还是非公务性质的而使刑事司法遭遇尴尬。
　　三．财务上实行“三分”原则是解决问题的有效方法
　　造成上述问题的关键是农村基层组织人员把两种不同性质的资金混杂在一起进行管理，要解决这个问题则必须把这两种不同性质的资金进行分开管理。
　　首先，资金的保管上要进行分折管理，做到专款专折即将两种不同性质的资金用两本帐号不同的存折进行管理。
　　其次，资金的收支上要进行分帐管理，做到专款专帐即公务性质的资金收支情况用一本帐薄反映；非公务性质的资金的收支情况用另一本帐薄反映。
　　最后，财务人员上要实行分员管理，即组建两组财务人员，一组负责公务性资金的收支和保管；另一组负责非公务性资金的收支和保管，两组分别由不同的人员组成，公务性财务人员由乡级人民政府指派，非公务性财务人员由村民大会选举产生。两组财务人员各司其职、各负其责。
　　理顺农村基层组织的财务，在资金管理上实行“三分”原则，有利于司法机关有效打击农村基层组织人员的职务犯罪，保护国家和广大农民的利益，维护广大农村的稳定繁荣。在财务上实行三分原则，既需要国家相关法律的不断完善、制度的不断健全，也需要农村基层财务人员财务水平的不断提高、财经纪律的不断加强。
劳动人事部 中央组织部


劳动人事部、中央组织部关于下达《关于实行干部计划管理的意见》和《一九八七年全民所有制单位增加干部计划》的通知
劳动人事部、中央组织部



根据中共中央中发〔1987〕12号文件精神拟定的《关于实行干部计划管理的意见》和《一九八七年全民所有制单位增加干部计划》（注：本选编略），已经国务院批准，现发给你们，请认真贯彻执行。各级组织人事部门要充分重视，加强领导切实把这项工作做好。

附：关于实行干部计划管理的意见
根据中央关于逐步调整干部队伍结构、加强对干部队伍宏观控制的指示精神，从一九八七年起，对全国党政机关、全民所有制企事业单位的干部增长实行计划管理，现就有关事项提出意见如下：
一、从一九八七年起在国家全民所有制单位职工人数计划中单列增加干部计划。干部自然减员的补充，也要实行计划管理。国家统一分配的大中专毕业生、军队转业干部和因特殊需要从其他方面少量录用或聘用的干部，都必须纳入增加干部计划。
二、增加干部计划的编制，由各省、自治区、直辖市、计划单列市和中央各部门根据国家的有关政策规定，结合本地区、本部门人员需求的情况，提出年度增加干部计划草案，报劳动人事部汇总平衡；劳动人事部再根据全国劳动计划总盘子和社会经济发展的需要，会同中央组织部编制
年度全国全民所有制单位增加干部计划草案，报国务院批准后统一下达。
干部自然减员补充计划，由各省、自治区、直辖市、计划单列市和中央各部委、直属局编制下达。
三、编制增加干部计划，要保证国家重点建设项目、新建扩建单位和应加强的综合性管理、经济监督调节等部门的需要；保证边远山区和少数民族地区对干部的需求。在计划安排上，要严格控制党政机关增加干部，有利于改善干部队伍结构，除上述需要加强的部门外，其他部门原则上
不增，确实非增不可的少增。
四、各部门、各单位所需干部，应在编制定员以内，首先从现有干部中调剂解决。确实解决不了的，应在增加干部计划指标内，从大中专毕业生和军队转业干部中择优补充，原则上不从社会上招收；有些需要加强的部门，其基层单位如确需少量从社会上招收，应主要从社会“五大”毕
业生、自费走读大学毕业生和职业高中毕业生中择优录用或聘用。
五、各部门、各单位因工作需要在编制定员内从工人中吸收干部的，暂按下列规定执行：
（一）为配合机构改革和调整干部结构工作，县以上党政机关除需要加强的综合性管理、经济监督调节等部门外，原则上不从工人中吸收干部。少量确需吸收的，应在省、自治区、直辖市、计划单列市和中央各部委、直属局编制下达的自然减员补充计划内，从机关“五大”毕业生中吸
收，并报地市以上政府劳动人事部门批准。
（二）事业单位原则上不从工人中吸收干部。少量确需吸收的，应在干部编制定员和专业技术职务的比例限额内，实行聘用制。
（三）企业单位根据《国务院关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》的精神，从工人中选拨干部应实行聘用制。
六、各级组织、劳动人事部门要加强对干部计划的管理工作。认真做好干部增减统计，按照规定的时间报送统计资料（统计表式另发）。认真做好计划的检查监督工作，杜绝不正之风，发现有在计划外或不按规定招收的干部要坚决清退，并追究有关人员的责任。
七、各省、自治区、直辖市、计划单列市的增加干部计划工作由劳动人事厅（局）负责，劳动局、人事局分开的省（市、区）以人事局为主，会同劳动局编制。各级劳动人事部门编制增加干部计划，要征得同级组织部门的同意。



1987年7月25日